3月21日，北京市人社局發布《北京市引進人才管理辦法(試行)》，正式提出“用多種方式不拘一格地為市行政區域內各類創新主體引進緊缺急需人才”。3月26日，上海市舉行人才工作大會，《上海加快實施人才高峰工程行動方案》出臺。北京和上海的加入，意味著這場蔓延自2017年的城市人才爭奪戰進入了新的高潮。

“目前北京和上海的加入，在某種程度上是被迫的。從去年甚至前年開始，二線城市加大力度地搶奪人才，比如南京只要40歲以下、本科學歷就可以落戶，西安在今年前三個月落戶15萬人左右。這種情況下，北京和上海不得不加入。”中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王智勇向時代周報記者表示。

城市紛紛降低落戶門檻以吸引人才，然而，城市人才爭奪戰的背后，不只關乎人才的何去何從—人才流動能否成為撬動戶籍制度改革的杠桿，最終實現人口自由流動?這在中國人口老齡化趨勢加劇，第一次人口紅利逐漸消失的背景下顯得尤其迫切。

瞄準高層次人才

2018年的城市人才爭奪戰中，西安的表現尤其搶眼。3月23日，西安市宣布“面向全國在校大學生僅憑學生證和身份證可在線落戶大西安”的舉措，據報道，僅宣布當日，西安共遷入落戶人口8050人，截至25日凌晨，3天共遷入落戶人口15552人。

鞋合不合適只有腳知道。片面利用政策、福利、高薪、潛力等手段搶來的大學生，有多少人能真正化身為城市及企業發展所需的人才?大學生不完全等于人才，搶到人才也并不意味著能人盡其才。中國人民公安大學教授王太元指出，現在全國好多城市出臺人才政策，很多只是在搶人，并不一定是搶人才。最明顯的例子就是，不少城市目前的遷入戶籍主要是以大學生為主，引進人才入戶的數量相對較少，有城市入戶的引進人才，還不到新增落戶總數的1/10。

根據國家新型城鎮化要求，作為超大城市，應該限制常住人口快速增長。相比之下，京、滬的英雄帖，發給的是高層次的海外華人人才。

《北京市引進人才管理辦法(試行)》提出，人才引進將圍繞北京“四個中心”的戰略定位，除科技領域頂尖人才外，還包括創新創業團隊、文化創意、國際交往中心建設、金融、教育科學研究和醫療衛生健康等專業的人才—涵蓋的領域之廣，映射出北京求賢若渴的迫切心情。《管理辦法》明確指出，引進人才無產權房屋的，可在聘用單位的集體戶或聘用單位所在區人才公共服務機構的集體戶辦理落戶。引進人才的配偶和未成年子女可隨調隨遷。由于在京集體戶買房后可以將戶口遷移到住房名下，這對于一些人才來說，取得北京戶籍有了新的渠道。

3月26日公布的《上海加快實施人才高峰工程行動方案》則提出，對宇宙起源與天體觀測、光子科學與技術、大數據等13個領域的高峰人才，給予其“本人及其家屬、核心團隊成員及其家屬可以直接辦理本市戶籍”等**政策。上海市委書記李強指出，加快構建具有全球競爭力的人才制度體系，努力建設世界一流的人才發展環境，讓上海成為天下英才最向往的地方之一。

覆蓋普通勞動者更重要

“這種對人才進行界定的做法會造成落戶的差別化，擴大人與人在享受公共服務上的差距。如果將權利與身份掛鉤，會讓未來人口結構中低技能勞動力不足，而且公共服務現在有歧視傾向而不是均等化，長期會對城市發展不利。”針對城市人才爭奪戰，上海交通大學安泰經管學院特聘教授陸銘曾對時代周報記者表達過他的擔憂。

而在西南財經大學經濟與管理研究所副教授張吉鵬看來，推進戶籍制度改革，更重要的是覆蓋到普通勞動者。

這方面，珠三角地區的改革步伐走得較快。

今年2月15日，東莞市人民政府辦公室正式印發《東莞市推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》。方案提出，取消積分制落戶政策，只要在東莞市參加城鎮社會保險滿5年且辦理居住證滿5年，即可落戶。此前實行的積分制落戶方案中，學歷、房產等指標往往占據較高比重，而新方案全面放寬落戶限制，包括在城鎮就業居住5年以上的人口、舉家遷徙的農業轉移人口、新生代農民工等8類重點群體。根據新方案，“十三五”期間，東莞將努力實現50萬左右非戶籍人口落戶。

同在珠三角地區的中山市起步更早。今年1月23日，中山市出臺《推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》，除了已取消的積分落戶政策外，亮點在于調整了合法穩定居住就業入戶政策，規定在中山市連續居住滿3年、連續參加社會保險滿3年并有自有住房的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申請落戶;在中山市連續居住滿5年、連續參加社會保險滿5年，沒有自有住房但有合法穩定住所的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申請落戶。

東莞和中山等地降低落戶門檻，是在國家推進新型城鎮化建設的背景下進行的。日前，國家發改委印發了《2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，提出全面放寬城市落戶條件，繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，其中，2018年實現進城落戶1300萬人。然而，該文件亦提到，超大城市和特大城市應區分城區、新區和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區域間轉積分和轉戶籍通道。

可見，超大城市如北京，短期內的戶籍政策并不會出現過多松動。“北京、上海這些一線城市，對于戶籍放開一直非常謹慎，有相應的人口規模上限。短期內放開戶籍并不現實，這些城市求發展最有可能是通過改變人口結構，在北京則體現為‘一進一出’：北京在去年疏解了一些普通勞動者，同時今年允許高技術人才或者投資者入戶，向他們打開了綠色通道。”王智勇對時代周報記者分析道。

公共配套難題待解

戶籍改革的難點在于，一紙戶籍綁定的是教育、醫療、社保、保障性住房等公共服務，由于這些服務以行政區劃為單位提供，大規模外來人口在當地落戶，勢必會大幅度增加當地政府公共服務的投入。王智勇向時代周報記者分析道：“新增一個人，不僅是人落戶，還要提供一系列社會保障，這取決于當地財政。上海財政實力非常雄厚，可以把崇明島的農業戶口直接轉化為非農戶口，直接納入城市體系，但這即使對中等城市，財政壓力也會非常大。”

2017年，西安的“搶人”政策在西部地區亦表現不俗，新遷落戶人口總計25萬余人，然而常住人口增長相對戶籍人口增長并不明顯。原因除了部分新增戶籍人口早已屬于常住人口外，當地就業機會和城市配套等因素亦影響其實際的吸納人口能力。“常住人口增多，主要還是取決于當地產業結構是否推動經濟發展，是否有豐富的就業機會，西部城市總體與東部城市相比，它的產業結構提供的就業機會相對有限。”王智勇分析稱。

就業機會等公共資源有限，在人才爭奪中，體現為實際吸納人才的能力不足，然而，從更廣泛的背景來看，在人的城鎮化中，農業轉移人口市民化則意味著動了城市人口的奶酪，有限的資源使戶改面臨尷尬。國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令曾在財新網撰文，分析稱當前戶籍改革面臨著新尷尬，即“城市政府和農民兩頭都不熱”。城市方面，戶改主要針對本省市戶籍農民工，持有居住證不等于能真正落戶，外來農民工的落戶門檻依然很高，同時城市居民亦擔心農民工市民化會攤分教育等社會資源。而農民亦可能因為土地權益等問題不愿到城里落戶。戶籍改革由此陷入窘境。

城市資源有限，因此城鎮化不止意味著農民工市民化，農村亦須內生造血。《2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》提出，要構建農村一、二、三產業融合發展體系，創建國家農村產業融合發展示范園和先導區，發展農產品加工流通、農村休閑旅游養老、“互聯網+”現代農業和設施農業。

王智勇認為，政策思路其實是把農民變成類似于產業工人，充分利用“互聯網+”等手段，使農村不只局限于發展第一產業，還可以發展旅游觀光，民宿等二、三產業。“農村農民落戶這塊問題倒不是很大，我覺得農民落戶的主要目標人群，還是那些已經長期在城市打工的人，把這些人穩定下來，才是城鎮化最主要的部分之一。”王智勇說道。