7月25日，財政部官網發布《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見>的通知》(下稱《通知》)。通知表示，要把完善國有金融資本管理體制擺在突出位置，國有金融資本出資人職責應該由一個部門集中統一行使，不能九龍治水、各管一攤;要對國有金融資本實行統一授權管理，強化國有產權全流程監管。
《通知》是對此前7月8日公布的《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》(下稱《指導意見》)的細化。在《指導意見》的基礎上，《通知》提出準確把握國有金融資本的范疇、認真落實履行國有金融資本出資人的主體責任、扎實推進國有金融資本的集中統一管理、嚴格執行國有金融資本的穿透管理等多項要求。
對比《通知》與《指導意見》，在內容上有何不同?我們對國有金融資本的出資人權利和穿透管理做出了重點解讀。
■ 細則
1
國有金融資本出資人職責
《指導意見》明確國有金融資本屬于國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有金融資本所有權，國務院和地方人民政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責，各級財政部門根據本級人民政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責。
《通知》提出，財政部門尚未履行國有金融資本出資人職責或履職不到位的地方，要按要求積極跟進、切實履職。部分地方條件暫不成熟的，可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本，實行委托管理的地方要設立過渡期，同時做到財政部門出資人身份不變、管理規則不變、管理責任不變、全口徑報告職責不變。
2
國有金融資本的集中統一管理
《指導意見》明確財政部負責制定統一的國有金融資本管理規章制度，各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作。
《通知》提出，履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。
3
國有金融資本的穿透管理
《指導意見》明確財政部遵循實質重于形式的原則，以公司治理為基礎，以產權監管為手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。
《通知》提出，各級財政部門要落實分級管理責任，按照穿透原則，對中央和地方各級國有金融機構，加強國有金融資本投向等宏觀政策執行情況監督，嚴格落實國有金融資本管理制度。國有金融機構母公司須加強對集團內各級子公司的資本穿透式管理，嚴格股東資質和資金來源審查，確保國有金融資本基本管理制度層層落實到位。
【分析】
規范出資人和代理人關系方便參與市場競爭
加強國有金融資本集中統一管理，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，是核心要求之一。此前我國國有金融資本長期實行多頭監管，統一歸口到財政部之后，各級財政部門對相關金融機構享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等權利，可總結為“管人、管事、管資產”，其中“管人”最受關注。
國資委研究中心副研究員周麗莎對新京報記者表示，財政部履行出資人職能，有權選擇管理者，此“管理者”指代表出資人職責的管理者，屬于委任制領導的范疇。在國有金融機構實際的市場化運營中，還有聘任制領導，這部分管理者由董事會決定其選聘、考核和薪酬，實行市場化機制。因此，由財政部門選擇管理者，并不影響國有金融企業的市場化經營，以及企業的自主治理。
中國社科院金融政策研究中心主任何海峰對新京報記者表示，《指導意見》的總體方向，是將國有金融資本管理由原來的行政化管理向市場化管理轉變，要建立健全更加現代化的國有金融資本管理方式，本質上還是要解決和完善委托代理關系。參與重大決策、挑選管理者本身就是資本所有者應該享受的基本權利，“過去正是因為我們對出資人代表，以及經營管理層之間缺少明確的劃分，造成了一些國有金融企業、國有金融資產配置上出現了一些問題”。
他認為，出資人和代理人關系規范后，有利于國有金融企業參與市場競爭，加上對高管層管理的考核、對企業經營績效的測評等制度，實際上厘清了國有金融機構的發展方向和重點發展領域。
穿透式管理需財政部門與金融監管部門分工協同
與防范化解金融風險的總體要求一致，《通知》提出要從各級財政部門監督、國有金融機構母公司管理兩方面進行穿透式管理。
何海峰提出，各級財政部門的監督作用，實際上需要與金融監管部門之間進行協同。目前我國已經形成“一委一行兩會”的新金融監管體系，主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，主要管風險、法人和準入三個方面。而財政部門對于國有金融機構行使的是內部監督，主要是代表出資人職權和承擔保值增值的責任。因此，金融監管部門從外部進行市場監管，財政部門從內部監督，雙方加強信息溝通形成合力，對國有金融機構的經營情況、股東情況起到更加有效的穿透效果。
國有金融機構母公司的管理，主要是從嚴格股東資質和資金來源審查入手。何海峰表示，這實際上是從源頭上把控風險，做好對股東及其一致行動人、關聯方的資質審查，包括資金來源審查，才能夠從源頭上解決風險問題。國有金融資本要優化配置格局，在一些競爭性、市場性的領域，可以讓更廣泛的社會資本甚至國際資本進入。在這一過程中，國有金融機構母公司對于子公司的各類股東進行嚴格的穿透式管理，可以保證金融安全，實現自身發展需要。
本版采寫/新京報記者 顧志娟
