近日，中國裁判文書網公示了一則裁定書，當事人為招商銀行股份有限公司深圳分行(以下簡稱“招行深圳分行”)及湖南省高速公路管理局(以下簡稱“湖南高管局”)。該案從最初提起訴訟至今已持續近3年時間，焦點是一封回購《承諾函》。
為了幫助湖南宜連高速公路發展有限公司(以下簡稱“宜連公司”)拿到融資，湖南高管局違規向招行深圳分行出具了擔保類《承諾函》。本案二審最終判定該《承諾函》無效，但就宜連公司不能償還招行深圳分行的貸款本息4.55億元及相關利息、罰息、復息，湖南高管局需承擔1/3賠付責任。
此前，地方政府及相關部門出于招商引資的需要，明知自身不具備保證人資格仍出具《承諾函》，為相關企業獲得貸款做背書，同時銀行明知國家機關等機構禁止作為擔任保證人卻仍要求地方政府相關部門出具擔保函，這種情況并不少見。
北京市問天律師事務所金融律師張遠忠表示：“該類糾紛很常見。過去，地方政府為了獲得貸款出具擔保函的情況比較普遍。由于之前埋下了隱患，目前該類糾紛出現了一個爆發期，相對較多。”
“飛蛾撲火”
近日，中國裁判文書網公示了《招商銀行股份有限公司深圳分行、湖南省高速公路管理局合同糾紛執行實施類執行裁定書》。該案一審判決書顯示，2006年3月9日，湖南省宜章縣人民政府作為出讓方，與受讓方宜連公司簽訂《湖南宜章至廣東連州高速公路項目特許投資、建設、經營、養護管理合同》。
2009年8月20日，招行深圳分行與建行湖南分行作為貸款人，與借款人宜連公司簽訂《人民幣資金銀團貸款合同》，兩家銀行共同向宜連公司發放貸款12億元，其中建行湖南分行發放8.4億元、招行深圳分行發放3.6億元。
(2017)最高法民終353號民事判決書顯示，在上述合同簽訂前10天——2009年8月10日，湖南省高管局曾向招行深圳分行出具《承諾函》，表示“貴行對宜連公司提供的項目貸款，若該公司出現沒有按照履行其到期債務等違反借款合同約定的行為，或者存在危及銀行貸款本息償付的情形，出于保護投資商利益，保障貴行信貸資金安全的目的，我局承諾按《特許合同》第15.6條之規定全額回購宜連高速公路經營權，以確保化解銀行貸款風險，我局所支付款項均先歸還貴行貸款本息”。
上述判決書顯示，在貸款發放后，宜連公司未能按約償還貸款本息，招行深圳分行及建行湖南分行向法院提起訴訟，法院對宜連公司所持有的高速公路收費權等資產進行拍賣，但湖南高管局并未競拍，拍賣以流拍告終。
2016年3月10日，招行深圳分行向湖南省高管局發出《關于嚴格履行宜連高速經營權回購義務的函》稱：“截至目前，貴局仍未就回購或參與競買收費權出具確切的方案，案件久拖不決給銀團及我行帶來了極大的困擾和損失。望貴局按照向我行出具的《承諾函》，嚴格履行宜連高速公路經營權回購義務。”
但湖南省高管局仍未能就宜連公司所欠債務予以處理，招行深圳分行提起訴訟，于2016年5月23日立案。雙方歷經二審，由中華人民共和國最高人民法院出具的(2017)最高法民終353號判決書顯示，二審判定《承諾函》具有保證擔保性質，但根據擔保法第九條關于“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人”的規定，湖南高管局作為湖南基礎設施高速公路的建設、管理事業單位，不得作為保證人。所以，《承諾函》因違反法律強制性規定應認定無效。
同時，判決書顯示，“高管局作為出具人，明知自身不具備保證人資格仍出具《承諾函》，具有過錯。而招行深圳分行作為專業的金融機構，明知高管局作為事業單位，不能成為保證人，其仍要求高管局出具《承諾函》，招行深圳分行亦存在過錯”，“酌定高管局對宜連公司不能償還招行深圳分行的貸款本息455122158.5元及以3.54億元為基數按《人民幣資金銀團貸款合同》的約定計算自2016年4月23日起至付清之日的利息、罰息、復息承擔三分之一的賠償責任”。
招商銀行對二審結果并不滿意，申請再審，但最終被駁回，該案至此塵埃落定。《中國經營報》記者分別就此事與當事人雙方取得聯系，并發送采訪提綱郵件及傳真，但是截至發稿，當事人雙方對此并未回復。
無效的承諾函
實際上，銀行等金融機構與政府部門因類似承諾函而引發的糾紛并不罕見。
(2017)新29民初23號民事判決書顯示，拜城縣財政局向某股份制銀行阿克蘇分行出具的承諾函被判無效，只承擔貸款公司不能清償的二分之一的賠償責任。在此承諾函中，拜城縣財政局表示如接受貸款的投資公司無法按期還貸，拜城縣財政部門將及時籌集缺口資金予以償還。
(2017)最高法民終84號民事判決書顯示，石河子經濟技術開發區財政局與中國信達資產管理股份有限公司新疆維吾爾自治區分公司的保證合同糾紛獲得二審判
決，石河子經濟技術開發區財政局出具的承諾函被判定為無效，但需承擔貸款公司不能清償的二分之一的賠償責任。
承諾函糾紛早在2004年就已存在。2004民四終字第5號民事判決書顯示，2004年，最高人民法院再審判決佛山市人民政府為交通銀行香港分行出具的《承諾函》無效，佛山市政府不應承擔任何法律上的責任。
《中華人民共和國擔保法》第七條及第八條明確指出，國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外;學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人。
“最高人民法院關于適用《中華人民共和國擔保法》若干問題的解釋”(以下簡稱“擔保法解釋”)進一步指出，國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理——擔保合同被確認無效后，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。
經記者查閱，對于有過錯的擔保人承擔民事責任的程度，擔保法解釋第七條規定，“主合同有效而
擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任;債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。”
這意味著，當政府相關部門向銀行等金融機構出具類似擔保的《承諾函》，最多只需承擔1/2的責任。
張遠忠表示：“該類承諾函在法律上是無效的，但政府相關部門明知自己不能出具該類承諾函，卻仍出具獲取銀行信任來獲取貸款，實際上是侵害了對方的財產權，但是具體的判定，還要對雙方過錯進行一個具體的考量。”
明知故犯
在湖南高管局與招行深圳分行的糾紛中，法院確認湖南高管局明知自身不具備保證人資格仍出具《承諾函》，實質目的則為確相關公司獲得貸款。而招行深圳分行明知湖南高管局不能成為保證人，仍要求湖南高管局出具《承諾函》，雙方均存在過錯。
記者發現，在上述提到的另三起涉及《承諾函》糾紛中，當事人均被認定為在《承諾函》開具前就知曉其無效。
例如，相關判決書顯示，拜城縣財政局明知國家機關不能擔任保證人而出具具有擔保性質的《承諾函》;上述某股份制銀行作為金融機構，明知擔保法禁止國家機關擔任保證人而接受財政局擔保，對擔保無效雙方均有過錯;云浮市政府明知國家機關不能擔任保證人而出具具有擔保性質的《承諾函》，香港交行應當知道我國法律禁止國家機關擔任保證人而接受云浮市政府的擔保。
張遠忠表示，雙方明知故犯的原因是地方政府想招商引資，需要資金，而金融機構與其協定，提供資金就要政府背書，所以政府為了獲取資金，只能違規出具。而從金融機構的角度講，是想獲得一個保證，當然金融機構也清楚，這類保證只是可能會得到賠償，所以這種承諾函可以說是一種“君子協定”。
中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍表示，任何市場行為都是交易，交易就會有談判，金融機構會要求地方政府滿足自己的條件再放貸款，而地方政府也會考量若想獲得貸款，自己應拿出什么樣的條件。趙錫軍認為，從經濟的角度來看，政府出具擔保類的支持性文件較為正常，它的目的在于拿到資金，進一步發展地方經濟，但是該行為可能會讓地方政府的公信力有所損害。
近年來，國家對于地方政府債務及承諾函相關事項作出了明確規定。如2017年《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知(財預〔2017〕50號)》明確指出，金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。
一位國有銀行分行對公業務人士表示：“大約三四年前，國家在清理地方債的時候，我正好負責相關工作，當時政府出具承諾函就被明令禁止了，當然各省的情況可能略有不同。之后國家陸續出臺了一些相關規定，政府出具擔保性的承諾函就愈發少見了。”
上述國有銀行分行對公業務人士告訴記者：“在清理地方債務的時候，國家對于一些政府出具承諾函并達到一定條件的項目，會納入政府預算處理，這意味著承諾函生效。而此后，就不再允許了。如果沒有納入財政預算，銀行的貸款就有風險，因為地方政府的財政預算沒有制定相關的還款計劃，在這種情況下，就算因為出具承諾函地方政府敗訴，地方政府很可能也沒錢還。”
趙錫軍表示，近些年，由政府出具擔保類支持性文件的情況有所改觀，中央政府的相關文件出臺后，地方政府舉債的責任愈發明確;同時為了解決地方政府的融資問題，中央政府近幾年追加了地方債、專項債的發行;如果未來能夠更加明晰地方政府在地方事務方面的職責，同時不斷提升管理要求，這個問題可能會徹底解決。
